اسامة نوفل

أثمرت جهود الإصلاح المالي عن مجموعة من الإنجازات المالية العامة، أدت إلى تعزيز المصداقية المحلية والدولية للسياسة المالية الفلسطينية. ومن أهم هذه الإنجازات، إقرار قانون الموازنة العامة لعام 2004 بموعده المحدد، دون تضارب وتأخير في إقراره، وذلك بسبب إتباع الشفافية والقواعد والمبادئ العامة التي تحكم عمل الموازنة(*).

وقد استعرض وزير المالية، د.سلام فياض في عرضه لمشروع الموازنة الخطوط العريضة، وفي مقدمتها الأوضاع الإقتصادية للعام 2003، والتوقعات لعام 2004، بالإضافة إلى الإطار الإقتصادي الذي اعتمد كأساس لإعداد الموازنة، وبيَّن  التدهور الحاصل في الإقتصاد الفلسطيني، خلال الفترة 2001-2003 الناتج عن الإغلاقات والحصار الشامل. ورغم هذه الظروف، إلا أن أداء الإقتصاد الفلسطيني خلال التسعة أشهر الأولى من عام 2003، يفيد بان هناك نمواً في معدل الناتج المحلي بلغ نحو 4.5% سنوياً، إلا أن نسبة الفقر لا تزال تزيد على 60%. وأضاف الوزير، أن نسبة البطالة بلغت 31% في عام 2003. كما أن هناك إنهياراً شبه تام في الإستثمار من قبل القطاع الخاص، بحيث بلغ حجم الإستثمار في عام 2003 نحو 500 مليون دولار فقط، أي ما يعادل الثلث من قيمة الإستثمار في عام 1999. وبلغ الدمار الذي لحق بالمرافق العامة والمنشآت والممتلكات الخاصة خلال الثلاثة أعوام السابقة نحو 1.2 مليون دولار. وان الخسائر الإجمالية في الدخل خلال نفس الفترة بلغت ما يقارب 7 مليار دولار، أي ما يعادل 130% من الدخل القومي الإجمالي في عام 1999. وبقيت نسبة التسهيلات البنكية، كما هي في عام 2002، وانخفضت نسبة التسهيلات إلى إجمالي الودائع المصرفية من 34% في عام 1999 إلى 25% في عام 2003. وانخفضت الصادرات في عام 2003 بنسبة تفوق 50% بالمقارنة مع عام 1999. وبلغت قيمة المساعدات في عام 2003 اقل من 900 مليون دولار، مقابل 1.025 مليار دولار في عام 2002، وتركز هذا الإنخفاض في بند مساعدات دعم الموازنة، بحيث بلغت نحو 170 مليون دولار مقارنة مع 502 مليون دولار في عام 2001، 535 مليون دولار في عام 2002.

ثم استعرض وزير المالية الوضع المالي للسلطة الفلسطينية وتنفيذ موازنة 2003، وبين أن إجمالي الإيرادات بلغت 700 مليون دولار، بمتوسط شهري بلغ 58 مليون دولار، وهذا الأداء يمثل زيادة بنسبة 20% من المبلغ المقدر في نفس الموازنة (2003)، مما يعكس أداءً إيجابياً فاق ما كان مقدراً بنسبة 14%من حصيلة الإيرادات المحلية، و25% من حصيلة إيرادات المقاصة. وفي مجال النفقات، فقد بلغت نحو 1403 مليون دولار، وهو ما يعادل تقريبا ما تم رصده في الموازنة. ولكن هناك تباين في أداء بنودها المحلية، وتركز هذا التباين في بند الرواتب والأجور، حيث رصد له في الموازنة نحو 625 مليون دولار، وبلغ فعليا نحو 736 مليون دولار، مما يعني عدم الإلتزام بالسقوف المقرة لأعداد العاملين في مؤسسات السلطة الفلسطينية، بالإضافة إلى البدء في تطبيق قانون الخدمة المدنية، وما ترتب عليه من زيادة في النفقات على الرواتب والأجور.

وفي مجال العجز في الموازنة، فقد بلغ نحو 747 مليون دولار. وقد اعتبر البنك الدولي، أن الحساب الختامي لموازنة عام 2003، كان متطابقا إلى حد ما مع قانون الموازنة، مما يعكس دقة التقدير والأداء والتقييم. كما تحققت مجموعة من الإنجازات على مستوى الإصلاح المالي في عام 2003 أهمها:

1-    تم نشر تقارير دورية وتفصيلة حول الأداء المالي للسلطة الفلسطينية.

2-    إلغاء كافة إمكانات الصرف خارج نطاق الموازنة.

3-    اتخاذ إجراءات عملية وحاسمة لمكافحة التهرب الضريبي، وبخاصة في مجال إعادة تنظيم العمل في قطاع المحروقات، مما أدى إلى توحيد الأسعار في الضفة والقطاع وانخفاضها، كما تم توريد جميع إيرادات السلطة الفلسطينية في مجال ضرائب المحروقات والتبغ إلى حساب الخزينة الموحد.

4-    الإلتزام بتطبيق مبدأ وحدة أعمال الخزينة وتحقيق الوحدة العضوية والوظيفية في وزارة المالية(*).

5-    أظهرت نتائج تنظيم النشاطات التجارية والإستثمارية للسلطة الفلسطينية (صندوق الإستثمار الفلسطيني)، تقدما كبيراً في مجال حصر الموجودات وتقييمها، والإفصاح عنها، والأرباح المتولدة منها، حيث بلغت هذه الأرباح نحو 30 مليون دولار.

6-    تنظيم كافة الرسوم والغاء الرسوم غير القانونية.

7-    تفعيل جهاز الرقابة في وزارة المالية بهدف التأكد من إحكام الرقابة على المال العام وإدارته بكفاءة.

1- التطورات الكمية في موازنة 2003، 2004

أ-الإيرادات العامة:

تم تقسيم الإيرادات العامة حسب مصدرها إلى إيرادات محلية وأخرى خارجية، بحيث تقسم الإيرادات المحلية إلى إيرادات ضريبية وإيرادات غير ضريبية. وتتوزع الأولى على إيرادات ضريبة الدخل والأرباح والجمارك والقيمة المضافة، بينما تتوزع الثانية على الرسوم والمخالفات وأرباح المؤسسات العامة وغير ذلك.

تتميز الحالة الفلسطينية عن غيرها، بأن جزءاً مهماً من إيراداتها العامة يتولد بسبب العلاقة مع الإقتصاد الإسرائيلي. والقضية الثانية، كانت تكمن في أن هناك جزءا كبيرا من إيرادات السلطة لم يدخل إلى خزينة الدولة (قبل الإصلاح المالي) مثل إيرادات رسوم التبغ، والمحروقات، والشركات التجارية. أما في موازنة 2003 - 2004، فإن جميع هذه الإيرادات دخلت في حساب الخزينة. وعند تحليل تطور الإيرادات العامة المحلية (الضريبية وغير الضريبية)، وهي الشق الأول من الإيرادات العامة، نلاحظ أنها قفزت بشكل ملحوظ، وكان معدل النمو السنوي في الإيرادات الضريبية خلال الفترة 1995-2000، نحو 19%، وان نسبة الإيرادات الضريبية إلى الناتج المحلي (العبء الضريبي) قد ارتفعت من 10.2% إلى 17.5% خلال نفس الفترة. أما نسبة الإيرادات المحلية إلى الناتج المحلي فقد ارتفعت من 12.1% إلى 20% خلال نفس الفترة.

ولولا الحصار الإسرائيلي للمناطق الفلسطينية والذي بدأ في نهاية 2002، لارتفعت هذه النسبة بشكل كبير، إلا أن الواقع يشير إلى تراجع الإيرادات الضريبية في عام 2001 بنحو 76% وحوالي 31% في عام 2002 ، وتراجعت الإيرادات غير الضريبية بدرجة اقل 25% و27% على التوالي خلال نفس الفترة(*).

أما في عام 2003، فارتفعت الإيرادات المحلية لتصل إلى 701 مليون دولار، ويتوقع أن تزداد في عام 2004، إلى نحو 806 مليون دولار، بمعنى أن معدل نمو الإيرادات المحلية في عام 2003 قد بلغ 32%، ويتوقع أن يرتفع إلى 14% في عام 2004.

وفي مجال مكونات الإيرادات المحلية، فإن الإيرادات الداخلية قد ارتفعت بنسبة 40% في عام 2003، ويتوقع أن تزداد بنسبة 15% في عام 2004. أما إيرادات المقاصة فقد ارتفعت بنسبة 194%، ويتوقع أن تزداد في عام 2004 بنسبة 15%. وهذا يعود إلى تحويل جزء مهم من المستحقات المالية المحجوزة لدى الجانب الإسرائيلي إلى خزينة السلطة الفلسطينية، كما ارتفعت نسبة ضرائب الدخل والأرباح وهي جزء من الإيرادات الداخلية بمعدل 18% في عام 2003، يتوقع أن تزداد في موازنة 2004 بنسبة 15%. وخلال نفس الفترة ارتفعت نسبة الإيرادات المستحقة من الجمارك، وهي أيضا من الإيرادات الداخلية بنحو 145%، ويتوقع أن تزداد بنسبة 15%.

وبخصوص ضريبة الأملاك، فقد ارتفع معدل نموها في عام 2003 بنسبة 30%، ويتوقع أن تبقى كما هي في عام 2004. أن هذا التطور الإيجابي والملحوظ في الإيرادات الضريبية، وهي تمثل الجزء الأكبر من إيرادات السلطة الفلسطينية يعكس ذلك تحسنا في الأداء المالي والشفافية، وسلامة السياسة المالية المتبعة في حصر جميع الإيرادات في حساب الخزينة الموحد.

أما الإيرادات غير الضريبية (وهي تشمل رسوم المحاكم والتأمين والرخص والمخالفات وعوائد وأرباح المشاريع الإستثمارية)، فقد نمت بمعدل قدره 11% في عام 2003، ويتوقع أن تنمو بمعدل 17.3% في موازنة 2004. وقد شكلت الإيرادات الضريبية ما نسبته 82.3% من الإيرادات المحلية في عام 2002، و81.5% في عام 2003، ويتوقع أن تبقى كما هي في عام 2004.

أما نسبة ضريبة الدخل والأرباح إلى مجمل الإيرادات الضريبية، فقد بلغت في عام 2003 نحو 37%، ويتوقع أن ترتفع في موازنة 2004 لتصل إلى 38%. وكذلك فإن نسبة إيرادات المقاصة قد بلغت نحو 63% من إجمالي الإيرادات الضريبية في عام 2003، يتوقع أن تنخفض إلى 62% في موازنة 2004(*).

وبخصوص الإيرادات الخارجية والتي تشمل المنح والهبات ومنح تمويل المشاريع التطويرية، ومنح تطوير النفقات الجارية، فقد نمت بمعدل قدره 22% في عام 2003، ويتوقع أن تنمو في موازنة 2004 بنحو 78% وذلك بسبب وعود الدول المانحة في هذا المجال والناتجة عن سياسة الإصلاح المالي.

وقد احتلت الإيرادات المحلية ما نسبته 45% من مجموع الإيرادات الجارية في عام 2002 ارتفعت إلى 57.5% في عام 2003 بسبب زيادة تحويل الأموال المستحقة للسلطة الفلسطينية على الجانب الإسرائيلي، ويتوقع أن تصل هذه النسبة إلى 47% في عام 2004، وذلك بسبب ارتفاع نسبة الإيرادات الخارجية (المنح)والمتوقعة في موازنة 2004. هذا ويتوقع أن تتقارب إيرادات عام 2004، مع إيرادات عام 1999 والتي بلغت 901 مليون دولار.

ب- النفقات العامة:

تزايدت النفقات الفلسطينية بمعدل سنوي بلغ نحو 14% خلال الفترة 1995-2000 وهي فترة إنشاء الوزارات والمؤسسات الحكومية، إلا أنها انخفضت في عام 2001 بحوالي 11% مقارنة مع عام 2000، وبحوالي 0.4% في عام 2002 بسبب الحصار الإسرائيلي وتراجع الإيرادات، وبالتالي يلاحظ أن معدل نمو النفقات العامة كان أقل من معدل نمو الإيرادات العامة خلال الفترة 1995-2000، وان معدل انخفاضها في عام 2001-2002 كان اقل من معدل انخفاض الإيرادات العامة، وفي عام 2003 نمت النفقات العامة، بمعدل 27.3% بسبب البدء في تطبيق قانون الخدمة المدنية، كما يتوقع أن تنمو النفقات في عام 2004 بمعدل 6.5%.

وتنقسم النفقات العامة إلى نفقات جارية ونفقات رأسمالية وأخرى تطويرية. وفي مجال النفقات الجارية وهي نفقات الرواتب والأجور والتحويلية، والرأسمالية العادية، وصافي الإقراض، فقد نمت هذه النفقات في عام 2003 بمعدل 27%، ويتوقع أن تزداد في موازنة 2004 بمعدل 8%، وهذا يعود إلى الزيادة السنوية في إجمالي النفقات العامة، وقد احتلت النفقات الجارية ما نسبته 84% من مجمل النفقات العامة في عام 2002، وبقيت كما هي في عام 2003، ومن المتوقع أن تبقى كما هي في موازنة 2004.

واحتل بند الرواتب والأجور النسبة العظمى من النفقات الجارية، وبلغت في عام 2002 نحو 59.6% انخفضت إلى 55.1% في عام 2003، ومن المتوقع أن ترتفع في عام 2004 إلى 57%، وهذا على حساب باقي مكونات النفقات الجارية. وقد نمت الرواتب والأجور بنسبة 17.5% في عام 2003، ومن المتوقع أن تنمو بنسبة 12.5% في موازنة 2004. إن ارتفاع نسبة النفقات على الرواتب في موازنة 2004 مع انخفاض معدل نموها في نفس العام، يعود إلى تراجع معدلات مساهمة النفقات الأخرى من مجمل النفقات الجارية.

أما النفقات الرأسمالية، وهي نفقات الأصول الثابتة، فقد احتلت نسبة منخفضة جداً بسبب انخفاض الإيرادات العامة، وبلغت نسبتها من إجمالي النفقات نحو 2%، في عام 2002، انخفضت إلى اقل من 0.5% في عام 2003، ومن المتوقع أن تبقى اقل من ذلك في موازنة 2004.

أما النفقات التطويرية للوزارات والمؤسسات الحكومية، فقد احتلت ما نسبته 16% من إجمالي النفقات العامة في موازنة 2003-2004، ومن المتوقع أن تنخفض في موازنة 2004 إلى 14.7%، إن الإنخفاض في حجم النفقات الرأسمالية والتطويرية يعود إلى محدودية الإيرادات وعدم قدرتها على تغطية النفقات العامة.

ج- العجز في الموازنة العامة:

انخفض العجز في الموازنة العامة، من 914 مليون دولار في عام 2002 إلى 889 مليون دولار في عام 2003، ومن المتوقع أن يبلغ العجز في موازنة 2004 نحو 888 مليون دولار.

هذا ومن المتوقع تغطية العجز في موازنة 2004 من خلال المساعدات، حيث وافق البنك الدولي على إنشاء صندوق لدعم العجز في الموازنة بقيمة 650 مليون دولار، بحيث يشرف البنك الدولي على إدارة هذا الصندوق لمدة عامين، ويأتي إنشاء هذا الصندوق كإعتراف بالتطورات الإيجابية في مجال الإصلاح المالي. كما يتوقع أن تساهم إيرادات المقاصة على حساب السنوات السابقة في تغطية جزء من العجز، ويتوقع أن تبلغ هذه الإيرادات في عام 2004 نحو 180 مليون دولار. أما الجزء المتبقي من العجز فيتوقع أن تقوم السلطة الفلسطينية بتمويله(*).

2- التقسيم الوظيفي للنفقات العامة

توزعت النفقات العامة الجارية على عدد كبير من الوزارات والمؤسسات الحكومية (تصل إلى أكثر من 80 وزارة ومؤسسة حكومية)، ومن أهم هذه الوزارات والمؤسسات، ما يعرف بالخدمات الإجتماعية والخدمات الأمنية، وتميزت الحالة الفلسطينية، بأن السلطة الفلسطينية لم تكن بحاجة إلى جيش وقوة عسكرية، وإنما نصت الإتفاقية على وجود قوة الشرطة تحافظ على الأمن والسلامة، وتعمل كأداة تنفيذية للجهاز القضائي، وهذا يتطلب أن تكون النفقات الأمنية محدودة. وبالنسبة للخدمات الإجتماعية، والتي تشمل التعليم والصحة والبرامج الإغاثية، فقد ورثت السلطة الوطنية خدمات صحية وتعليمية وشؤون اجتماعية متدنية من حيث الكم والكيف.

من الملاحظ، أن  النفقات العامة الجارية على الخدمات الإجتماعية والأمنية، قد تطورت بشكل عشوائي وغير مخطط منذ عام 1994، بحيث تزايدت النفقات الأمنية بشكل متسارع بسبب الإرتفاع الكبير الذي شهده عدد المنتسبين للأجهزة الأمنية وتعددها، بالإضافة إلى عدم السيطرة على النفقات الخاصة بهذه الفئة، وقد كان المعدل السنوي للإرتفاع في النفقات الأمنية نحو 18% خلال الفترة من عام 1995-1999، ثم تراجعت في عام 2000 لتصل الى 9%، ثم ارتفعت بصورة واضحة في عام 2001 بنسبة 13% وبمعدل نمو في عام 2002-2003 بلغ 1.4% إلى 1%  على التوالي.

وشكلت النفقات الأمنية ما متوسطه 32.4% من إجمالي النفقات الجارية في موازنة 2004، وكانت أعلى حصة لها في عام 1999 ما نسبته 34% من إجمالي النفقات الجارية. أما النفقات على الخدمات الإجتماعية، فقد نمت بمعدل 8.2% كمتوسط سنوي خلال الفترة من عام 1995-2003، وتناقصت حصتها من إجمالي النفقات الجارية، لتصل إلى 33.5% في عام 2003 (*). وكانت أعلى نسبة لها في عام 1995، وبلغت نحو 39% من إجمالي النفقات الجارية. ومن المتوقع أن تزداد نسبة النفقات الإجتماعية في موازنة 2004 لتصل إلى 40.1% من النفقات العامة الجارية، كما يتوقع أن تبقى النفقات الأمنية كما هي في موازنة 2004 (**).

وعند متابعة التطورات المختلفة في النفقات الجارية على فروع الخدمات الإجتماعية، نجد أن ما تم إنفاقه على خدمة الرعاية الصحية قد انخفض من 13.8% من إجمالي النفقات الجارية في عام 1995 إلى 8.5% في عام 2001، ثم ارتفعت النسبة إلى 9.5% في عام 2003، يتوقع أن تزداد إلى 10.7% في عام 2004. وهي نسبة ضئيلة جداً مقارنة بأهمية الرعاية الصحية للمجتمع الفلسطيني.

أما النفقات الجارية، على وزارة الشؤون الإجتماعية فقد ارتفعت من 4.5% من إجمالي النفقات الجارية في عام 1995 إلى 6.2% في عام 1999، ثم انخفضت في عام 2002 إلى 5.2% وازدادت انخفاضا في عام 2003 إلى 4.8%، ويتوقع أن ترتفع في موازنة 2004 لتصل إلى 7%. وتراجعت نسبة الإنفاق على وزارة التعليم الأساسي، من 20.4% في عام 1995 إلى 18.1%في عام 2002، ثم ازدادت في عام 2003 إلى 18.5%، ويتوقع أن تزداد في موازنة 2004 لتصل إلى 20.7%. وبخصوص مكتب الرئيس، فإن النفقات الجارية له، قد انخفضت من 16.8% من إجمالي النفقات الجارية في عام 1995 إلى 7.8% في عام 2002، والى 7% في عام 2003، ويتوقع أن تزداد في عام 2004 إلى 8.1%. وبالتالي يلاحظ أن متوسط ما تم إنفاقه على مكتب الرئيس يتقارب مع ما تم إنفاقه على الخدمات الصحية، وهذا إجحاف في حق الرعاية الصحية.

3- الدين العام

تشير البيانات إلى أن الدين العام الخارجي للسلطة الفلسطينية، قد نما بصورة متسارعة خلال الفترة 1995-2001، بحيث ارتفع من حوالي 83.3 مليون دولار في عام 1995 إلى 732.7 مليون دولار في عام 2000، والى حوالي 997.5 مليون دولار في عام 2001. وكانت القفزة في الدين الخارجي في عام 2003 بسبب تدهور الإقتصاد الفلسطيني، بحيث نما الدين الخارجي بنسبة 36%، ووصل إلى 1.257 مليار دولار. ومن المتوقع أن تقترض السلطة الفلسطينية في عام 2004 نحو 120 مليون دولار، ليصبح إجمالي القروض المتراكمة على السلطة الفلسطينية نحو 1377.2 مليون دولار.

إن المشكلة الحقيقية في الدين العام الخارجي، لا تكمن في حجمه أو نموه، وإنما في استخداماته، والتي اقتصرت في الحالة الفلسطينية على تمويل الموازنة الجارية وبعض مشاريع البنية التحتية، كما تكمن المشكلة أيضا في الفائدة المفروضة على القرض وتاريخ تحصيله، مما يؤثر سلباً على الأجيال القادمة.

ورغم الفائدة البسيطة لمشاريع البنية التحتية التي أقيمت، إلا أنها تشكل ضغطاً إضافيا مستقبلياً على الموازنة العامة، كما أن عملية الإقتراض مازالت تفتقر إلى الإستراتيجية، وتعاني من العشوائية وعدم وجود الضوابط الواضحة(*).

الخلاصة

1-    هناك تحسن في أداء السياسة المالية تبين ذلك من خلال التطور الإيجابي في أرقام موازنة 2003-2004.

2-    أثر الحصار الإسرائيلي المفروض منذ عام 2000 تأثيراً سلبياً على الإقتصاد الفلسطيني، وعلى عمل الموازنة العامة.

3-    الإعتماد على الإيرادات المتحققة من المقاصة يربك عمل الموازنة.

4-    رغم الحصار الإسرائيلي المفروض، إلا أن هناك تحسنا في مؤشرات موازنة 2004، ومن المتوقع أن يتحسن أداء الموازنة في حالة تراجع الحصار والإغلاق.

5-    تعتمد الموازنة الفلسطينية على المساعدات والمنح في تمويل العجز والنشاطات التطويرية.

6-    غياب الرؤية الواضحة لقانون الخدمة المدنية، يربك عمل موازنة 2004.

7-    لا زالت النفقات الأمنية تحتل جزء ً مهماً من النفقات الجارية يفوق حجمها والهدف الذي أنشأت من اجله، وذلك على حساب الخدمات الإجتماعية كالتعليم والصحة والإغاثة.

8-    ضرورة الإهتمام بترشيد النفقات الجارية وخاصة في مجال الرواتب والأجور، والإهتمام بالنفقات التطويرية والتي تراجعت بشكل كبير.

9-    التركيز على الموازنة التخطيطية، كنوع متقدم من الموازنات الحديثة.

10-   ضرورة المشاركة المجتمعية في اعداد الموازنة، مع التركيز على أهداف وعمل الوزارات والمؤسسات المختلفة في تحديد النفقات لكل وزارة أو مؤسسة حكومية.

جدول رقم (1)

الإيرادات العامة للسلطة الفلسطينية 1995-2004 (مليون دولار)

1995-2002 (فصلي) مستخرج من هيكل الموازنة العامة، د.عمر عبد الرازق

2003-2004 مستخرج من قانون الموازنة العامة 2003-2004.

جدول رقم (2)

النفقات العامة للسلطة الفلسطينية 1995-2004 (مليون دولار)

1995-2002 (فصلي) مستخرج من هيكل الموازنة العامة، د.عمر عبد الرازق

2003-2004 مستخرج من قانون الموازنة العامة 2003-2004.

 

جدول رقم (3)

النفقات الجارية لمجموعة من الوزارات المختلفة للفترة 1995-2003 (%)

1995-2002  (فصلي) مستخرج من هيكل الموازنة العامة، د.عمر عبد الرازق

2003-2004 مستخرج من قانون الموازنة العامة 2003-2004.